國家能源局：構建以《能源法》為引領的可再生能源法律政策體係-國際節能環保網-行業資訊

2005年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法》(簡稱《可再生能源法》)。自此，我國建立了以《可再生能源法》為(wei)基(ji)礎(chu)的(de)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)法(fa)律(lv)政(zheng)策(ce)體(ti)係(xi)，為(wei)我(wo)國(guo)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)產(chan)業(ye)的(de)快(kuai)速(su)發(fa)展(zhan)提(ti)供(gong)了(le)重(zhong)要(yao)支(zhi)撐(cheng)。但(dan)行(xing)業(ye)自(zi)身(shen)及(ji)目(mu)前(qian)的(de)法(fa)律(lv)政(zheng)策(ce)體(ti)係(xi)仍(reng)然(ran)存(cun)在(zai)一(yi)些(xie)問(wen)題(ti)，影(ying)響(xiang)著(zhe)行(xing)業(ye)的(de)長(chang)遠(yuan)健(jian)康(kang)發(fa)展(zhan)。
2020年4月10日，國家能源局發布公告，對《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（簡稱《能源法》）向全社會公開征求意見。在《能源法》立法工作有望取得突破的背景下，如何統籌《能源法》與可再生能源法律政策體係的關係，使《能源法》發揮其統領作用，進一步促進我國可再生能源的高質量發展，是本文試圖探討的問題。
可再生能源法律政策體係的現狀
《可再生能源法》：搭建行業發展的法製框架
《可再生能源法》的出台使可再生能源的開發利用逐漸步入法製軌道，其確立的多項基本製度已成為可再生能源法律政策體係的基礎，主要包括：總量目標製度，即規定一定時期內可再生能源在整個能源結構中的比例，為市場主體提供市場發展的導向信息；全quan額e保bao障zhang性xing收shou購gou製zhi度du，電dian網wang企qi業ye與yu依yi法fa取qu得de行xing政zheng許xu可ke或huo報bao送song備bei案an的de可ke再zai生sheng能neng源yuan發fa電dian企qi業ye簽qian訂ding並bing網wang協xie議yi，全quan額e收shou購gou其qi電dian網wang覆fu蓋gai範fan圍wei內nei符fu合he並bing網wang技ji術shu標biao準zhun的de可ke再zai生sheng能neng源yuan上shang網wang電dian量liang；分類(上網)電價製度，針對不同的可再生能源技術(風電、太陽能發電、小水電、生物質能發電等)，分別確定上網電價並向社會公布，意在統籌發展技術水平不同的能源品類，明確投資回報，限製不正當競爭；專(zhuan)項(xiang)基(ji)金(jin)製(zhi)度(du)，國(guo)家(jia)財(cai)政(zheng)設(she)立(li)了(le)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)發(fa)展(zhan)基(ji)金(jin)，資(zi)金(jin)來(lai)源(yuan)於(yu)國(guo)家(jia)財(cai)政(zheng)年(nian)度(du)安(an)排(pai)的(de)專(zhuan)項(xiang)資(zi)金(jin)和(he)依(yi)法(fa)征(zheng)收(shou)的(de)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)電(dian)價(jia)附(fu)加(jia)收(shou)入(ru)等(deng)；基金除用於各類可再生能源發電補償外，還用於可再生能源開發利用項目的補貼、補助等。
配套政策：拆解宏觀目標，著眼落地執行
作為可再生能源行業基礎性與框架性的法律，《可再生能源法》難以對可再生能源開發利用中的具體問題進行規定,其有效實施還有賴於國務院及其有關部門適時出台配套的法規、規章、技術規範及相應的發展規劃。因此,在《可再生能源法》實施後，國家發改委、財政部、原電監會等各有關部門製定了大量配套規章及規範性文件，例如《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》、《可再生能源產業發展指導目錄》、《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》、《加強生物燃料乙醇項目建設管理促進產業健康發展的通知》、《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》等。
除上述直接依據《可再生能源法》的規定發布的規章和政策之外，各有關部門還依據其職責製定了很多與可再生能源間接相關的規範性文件，例如《國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局關於支持光伏扶貧和規範光伏發電產業用地的意見》、《國家林業局關於光伏電站建設使用林地有關問題的通知》、《國家林業和草原局關於規範風電場項目建設使用林地的通知》，duiguifanxinnengyuanxiangmuyongdihefaxingfahuilejijizuoyong。chulequanguoxinglifahezhengcezhiwai，yixiedifangrendahezhengfuyegenjudifangjutishijiqingkuangzhidinglexiangyingdedifangxingfagui、規章或者指導性文件。
可再生能源發展與當前法律政策體係存在的問題
在能源管理體製與立法結構方麵，政出多門、立法零散、效力層級低，導致法律與政策執行效果不佳。對可再生能源管理施加直接或間接影響的部門包括發改委、財政、國土、環保、科技、農林等多個政府部門，各部門製定政策通常從各自職能角度出發，如各部門溝通或協調不暢、政策銜接不夠，則會在政策的解釋與適用過程中產生歧義或矛盾，影響政策執行效果；且目前可再生能源領域尚無專門性的行政法規，部門規章也不多見，大量政策文件屬於效力層級較低的一般規範性文件,權威性與執行力度不足。
在能源戰略與能源規劃方麵，規劃出台滯後且相關規劃之間協調性不足，對行業的指導力度不夠。例如，我國“十一五”、“十二五”期間的《可再生能源發展規劃》曾分別滯後了兩年多和一年半的時間，在一定程度上影響了其對產業發展的指導性。規劃之間的協調性不足主要表現在兩個方麵：一是中央和地方規劃目標協調性不足，地方規劃目標普遍高於國家規劃目標，造成項目布局存在盲目性，產業發展麵臨無序化，如國家“十三五”規劃中確定新疆風電發展目標為1800萬千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規劃中確定風電發展目標為3650萬千瓦，遠超國家規劃目標；二(er)是(shi)行(xing)業(ye)上(shang)下(xia)遊(you)相(xiang)關(guan)規(gui)劃(hua)協(xie)調(tiao)性(xing)不(bu)足(zu)，如(ru)電(dian)源(yuan)建(jian)設(she)規(gui)劃(hua)和(he)電(dian)網(wang)配(pei)置(zhi)規(gui)劃(hua)協(xie)調(tiao)不(bu)足(zu)，沒(mei)有(you)充(chong)分(fen)考(kao)慮(lv)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)發(fa)電(dian)發(fa)展(zhan)規(gui)模(mo)和(he)布(bu)局(ju)的(de)需(xu)要(yao)，造(zao)成(cheng)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)發(fa)電(dian)的(de)並(bing)網(wang)難(nan)、外送難，導致可再生能源消納的壓力較大。
從(cong)配(pei)套(tao)財(cai)政(zheng)機(ji)製(zhi)來(lai)看(kan)，電(dian)價(jia)補(bu)償(chang)和(he)發(fa)展(zhan)基(ji)金(jin)不(bu)足(zu)，製(zhi)約(yue)行(xing)業(ye)的(de)長(chang)遠(yuan)發(fa)展(zhan)。現(xian)行(xing)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)發(fa)電(dian)補(bu)貼(tie)政(zheng)策(ce)已(yi)遠(yuan)不(bu)能(neng)滿(man)足(zu)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)發(fa)展(zhan)需(xu)要(yao)，電(dian)價(jia)補(bu)償(chang)政(zheng)策(ce)落(luo)實(shi)不(bu)到(dao)位(wei)，補(bu)貼(tie)資(zi)金(jin)來(lai)源(yuan)不(bu)足(zu)，補(bu)貼(tie)發(fa)放(fang)不(bu)及(ji)時(shi)，影(ying)響(xiang)了(le)企(qi)業(ye)正(zheng)常(chang)經(jing)營(ying)和(he)發(fa)展(zhan)。原(yuan)因(yin)是(shi)多(duo)方(fang)麵(mian)的(de)：一是可再生能源電價附加未及時調整；二是電價附加未依法嚴格征收；三是可再生能源發展規模缺乏有效控製，加劇了補貼缺口。
《能源法》中的可再生能源條款：十年磨劍，礪得花香
2008年，原國家能源辦就曾向社會發布《能源法（征求意見稿）》（簡稱“08年稿”），其中對於可再生能源發展亦著墨不少。通過與08年稿重點法條的對比，或許能夠更清晰地梳理出本次征求意見稿對於可再生能源發展的思路。
總則：加強政策宣示，關注政策銜接
08年稿的總則部分，僅有“立法目的”與“能源與生態環境協調發展”提及鼓勵發展可再生能源；20年稿的總則中，“立法目的”、“戰略和體係”、“結構優化”、“扶持農村能源”均強調發展可再生能源，尤其“建設用地”條tiao款kuan強qiang調tiao了le可ke再zai生sheng能neng源yuan項xiang目mu開kai發fa中zhong非fei常chang關guan鍵jian的de用yong地di合he法fa性xing問wen題ti，關guan注zhu到dao了le與yu土tu地di政zheng策ce的de銜xian接jie。雖sui然ran上shang述shu法fa條tiao並bing未wei規gui定ding具ju體ti細xi化hua的de內nei容rong，但dan無wu疑yi通tong過guo政zheng策ce宣xuan示shi性xing的de表biao述shu強qiang化hua了le可ke再zai生sheng能neng源yuan的de重zhong要yao性xing。
能源開發與加工轉換：法條擴容，無縫對接
08年稿的“能源開發與加工轉換”一章，規定了“可再生能源資源開發項目準入”、“清潔能源開發”、“替代能源開發”等內容；20年稿中，規定了“優化能源結構”、“加快發展非化石能源”、“可再生能源目標製度”、“可再生能源消納保障製度”、“可再生能源激勵政策”、“可再生能源開發”、“企業保障義務”，法條數量及內容均大幅擴張，且內容與《可再生能源法》高度對接，幾乎重申了《可再生能源法》的核心製度。
能源價格：還原能源的商品屬性
08年稿中，“價格形成機製”條款規定：“國家按照有利於反映能源市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的原則，建立市場調節與政府調控相結合、以市場調節為主導的能源價格形成機製。”20年稿中，“價格機製”條款規定：“能源領域的競爭性環節主要由市場形成價格，國家推動形成主要由能源資源狀況、市場供求關係、環境成本、代際公平可持續等因素決定能源價格的機製。”經對比可見，20年稿更加強調市場形成價格的機製，這與十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”一脈相承，體現了能源行業推進市場化的改革方向。
能源管理體製：回避矛盾，未見突破
關於能源管理體製，兩稿表述近似，“國務院能源主管部門依照本法和國務院規定的職責對全國能源開發利用活動實施監督管理；國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規以及國務院規定的職責，在各自職責範圍內對有關行業、領域的能源開發利用活動實施監督管理。”似乎無法解決行業內政出多門、“九龍治水”的問題。
能源規劃：解藥在手，需看療效
對於能源規劃領域時常出現的不協調問題，08年稿在“各類能源規劃的銜接”中規定：“國家能源綜合規劃應當統籌兼顧各行業、各地區的發展需要。國家能源專項規劃應當符合國家能源綜合規劃。”字麵看來仍是一項政策宣示性的規定，可執行性並不強；在“地方能源規劃”中規定：“省級人民政府可以製定與國家能源規劃相配套的地方能源規劃，並報國務院能源主管部門備案。”
20年稿中，在“區域能源規劃的編製”條款中，規定“涉及全國布局、總量控製以及跨省輸送的區域能源規劃經國務院發展改革部門進行布局和總量平衡後，由國務院能源主管部門審批。”其中提到的“布局”和“總量平衡”無疑是統籌全國能源規劃的重要步驟；在“地方能源規劃的編製”條款中，規定“省級綜合能源規劃由國務院能源主管部門審批。”相較08年稿中地方規劃報中央“備案”的表述，20年稿中關於“審批”的製度安排算是有了“牙齒”。
可再生能源法律政策體係構建：把握好兩組關係
《能源法》與《可再生能源法》的關係：充分對接，重點突破
《可再生能源法》仍存在諸多待完善之處，例如整部法律的規定相對比較原則、執行性不夠強，沒有提出明確的、具有強製性的發展目標和要求等。而且，雖然《可再生能源法》與《能源法》效力層級相同，但在我國能源法律體係中，《可再生能源法》畢竟隻是一部專項法律，其在法律體係中的地位終究不如作為全行業基本法的《能源法》。因此，在《能源法》製定過程中，應充分考慮與《可再生能源法》的關係，解決《可再生能源法》無力解決的遺留問題。
目前的《能源法》文本做到了與《可再生能源法》核心製度的充分對接，但作為行業基本法，僅僅對接《可再生能源法》已經規定的製度，似乎並不“解渴”。例如，可考慮以下兩方麵問題：一是在《能源法》中，是否明確可再生能源發展的中長期目標，以及在“能源革命”和應對全球氣候變化的大背景下，是否能夠把大力發展可再生能源提升到國家能源戰略的高度；二是能否在《能源法》中進一步理順能源管理體製中的症結，目前的製度安排仍是“國(guo)務(wu)院(yuan)能(neng)源(yuan)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)對(dui)全(quan)國(guo)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)的(de)開(kai)發(fa)利(li)用(yong)實(shi)施(shi)統(tong)一(yi)管(guan)理(li)。國(guo)務(wu)院(yuan)有(you)關(guan)部(bu)門(men)在(zai)各(ge)自(zi)的(de)職(zhi)責(ze)範(fan)圍(wei)內(nei)負(fu)責(ze)有(you)關(guan)的(de)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)開(kai)發(fa)利(li)用(yong)管(guan)理(li)工(gong)作(zuo)”。在實際工作中，國務院曾通過“能源領導小組”“能源委員會”等議事協調機構開展跨部門的工作協調，取得了積極的效果。在能源行業大幅度機構改革暫無法實現的情況下，可考慮在《能源法》中將跨部門工作協調機製固化下來，並明確一定的決策機製，將工作協調機製“做實”，將管理關係進一步理順。
《能源法》與能源政策的關係：適時轉化，發揮合力
理想模型中的可再生能源法律政策體係，如果以樹木作為比喻，《能源法》可謂土壤，《可再生能源法》可稱樹幹，此二者可提供充足的養分，若想枝繁葉茂，仍需要大量的配套政策性、規劃性文件作為補充，經充分汲養後，方可瓜熟蒂落，迎來豐收。
建構起《能源法》與能源政策的良性關係，應當實現以下兩方麵的效果：一是法與政策可以適時轉化，成熟的政策可以上升為法律，獲得法律的外觀，具有更強的規範性和約束力；法條中看似“剛性”的製度，結合政治、經濟、社會的現實條件，或許可以“柔化”為(wei)政(zheng)策(ce)性(xing)文(wen)件(jian)加(jia)以(yi)實(shi)施(shi)，獲(huo)得(de)更(geng)好(hao)的(de)實(shi)踐(jian)效(xiao)果(guo)，在(zai)立(li)法(fa)技(ji)術(shu)上(shang)，就(jiu)需(xu)要(yao)使(shi)用(yong)好(hao)授(shou)權(quan)性(xing)條(tiao)款(kuan)，為(wei)法(fa)條(tiao)向(xiang)配(pei)套(tao)政(zheng)策(ce)的(de)轉(zhuan)化(hua)留(liu)下(xia)合(he)理(li)空(kong)間(jian)。二(er)是(shi)法(fa)律(lv)與(yu)政(zheng)策(ce)的(de)內(nei)容(rong)在(zai)實(shi)踐(jian)中(zhong)能(neng)夠(gou)實(shi)現(xian)良(liang)好(hao)的(de)互(hu)補(bu)，法(fa)律(lv)的(de)強(qiang)規(gui)範(fan)性(xing)、執行性以及繁瑣的製修訂流程決定了它適合規定中長期、基礎性的製度約束，政策的彈性、靈活、機動性適合於對行業發展的具體問題作出及時準確的調整，作為兩種行業管理工具，它們的組合效果、默契程度很大程度上決定著行業發展的質量。

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